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空間規劃新框架下控規向何處去

空間規劃新框架下控規向何處去

【導讀】

“空間規劃的新框架下控規應向何處去”這個問題,在學會的控規學委會成立時大家已有不少討論,并達成過不少共識,在此談些個人觀點供參考。

  其實“空間規劃的新框架下控規應向何處去”這個問題,在學會的控規學委會成立時大家已有不少討論,并達成過不少共識,在此談些個人觀點供參考。

 

  首先,談改革和創新,先要回顧一下控規走過的路,看看它的初衷、成就和遺憾,也要看看它產生的時代背景及其變遷。

 

  現行控規產生于兩個典型事件。

 

  一是上海虹橋的土地出讓需要算清經濟賬。

 

  二是桂林城市中心區的建設管控需要一種比“擺房子”更有效、更靈活的機制。

 

  前者是黃富廂先生坐鎮,后者是吳良鏞先生指揮,兩個成果奠定了中國式控規的基礎。

 

  城市規劃中的數量化、指標化管理在此之前也有,走的是資源配給制的路子,以各種人均資源(空間)供給(或者叫“配給”) 為核心,看上去還挺“以人為本”的。在單一供給方時代并沒問題,而當空間的生產進入投資多元化時代、商品化時代后,算經濟賬的問題就出來了。上海虹橋土地出讓的實踐正是解決了這個問題,這也是控制體系建立起來后地方政府大規模編制全覆蓋型控規的最大動力所在。

 

  建立某種空間體型環境的秩序是又一個訴求。桂林中心區詳規開始時也試圖用“擺房子”的方式去做,而且在這次實踐的前面是蘭州市在任震英老先生主導下還真完成過一個全市“擺房子”的詳規實踐,在蘭州體育館展示了一個巨大的1:2 000的模型。這個思路同樣也受到剛剛興起的市場經濟環境的挑戰。如何非具象化地表述空間秩序、管住該管的同時,留給投資者、開發者、使用者更多的利益空間就變得很重要。借鑒剛剛被介紹到中國的美國區劃技術體系中與空間秩序相關的指標來做規劃的事情,是當時的共識。

 

  這個體系建立以后各種微調就是技術平衡層面的了。一方面的壓力來自于制度成本的考慮:控制的指標太多,市場活力就小,管理成本激增;控制的指標太少,隨意性大(調控規就容易),市場的積極性就高,但各種對公共利益的損害、權錢交易也激增。規劃者在走鋼絲求平衡,直到這個體系大體穩定下來。最大的作用和貢獻是應對了土地有償使用的時代要求,使土地出讓有規可循,沒有出現整體性的經濟秩序和空間秩序的失控,也建立了一個初步的多方利益交易、博弈的技術平臺,支撐了人類城市史上幾乎是最大規模的新城新區建設活動,直到今天。同時也留下不少遺憾的問題:經濟帳是算清楚了,人的帳缺失了;有利可圖的賬算清楚了,非營利和公共物品的供給被壓縮了;行政許可的傳導機制有了,產權利益的保障缺失了。另一方面的壓力來自于對空間秩序的理解,核心是規劃管理和建筑管理的界限怎么劃。從城市區塊“剃平頭”、“千城一面”失去多樣性,到繁華街道連招牌都要整齊劃一、統一色彩、字體,都能看到把一種技術思維模式、極端化后的恐怖。在投資人不明、使用者不清,投入產出不計的情況下,把城市設計變成設計城市,并進而直接轉化成所謂剛性的控規指標,也正在摧毀著城市生活應有的豐富多彩。如果說在市場經濟秩序建立的過程中控規的作用是利大于弊,那么在建立空間秩序上只能說利弊參半。

 

  與當年相比,當前控規改革面前的挑戰我理解有幾個方面最重要。

 

  一是保護和尊重產權制度。

 

  二是把人的研究做好,這里講的不是抽象的人,而是細分化的人群。

 

  三是強化對公權力約束的同時,建立私權力的交易規則并細化。

 

  四是從生態文明建設的目標出發,從建成區的管理走向山水林田湖草的全覆蓋。

 

  具體建議如下:

 

①產權制度是資源管理的核心。小到單位、大到國家,責權利明晰才可能建章立制。以土地為載體的空間資源是最大一塊資產,產權的邊界不清,責任、權益、義務不清,規劃如沙灘建房,基礎不牢。編制帶有明顯產權信息的控規是一項基礎性的工作,地籍管理也是用途管理的基礎,不能缺少。

 

②城市是全體人民的城市,而人群是多樣化的。只有研究好千差萬別的人群特征和他們的需求,供給側的成本才能降下來,精準化程度才能提上去。人群的行為規律、消費規律、分布特征等等都不是靠僵化的統一規范和指標就能對應的。各得其所、各取所需、各擔其責、各享其利,這恐怕才是中國人對“和諧社會”應有的理解,也是規劃中空間生產的目的。

 

③集中優勢資源辦好政府應辦的事,即公共物品的供給,以政府+社會合作的模式做好半公共物品(非營利)的供給,這是控規未來在空間資源分配秩序中的核心,也是美好城鄉的脊梁和核心架構。而土地二級市場的完善會給城市帶來更多的繁榮和活力。如果講控規在一級市場中的作用是戰略引導,建立運轉的“四梁八柱”,需要強傳導的統治權支撐,那么在二級市場中的作用應更側重于交易行為的規范,更轉向契約型約束,強化“合同”而不是“規章”的作用。

 

④從管控建設空間走向所有國土資源的全覆蓋要有新的技術手段和體制支撐。不是簡單地套用劃線加指標的建設區管理模式,也許清單化管理更有效。我們面對的不是量化指標的細化、用途分類的細化,而是行為的細化和行為規范的細化。用途管理,宏觀層面可以是用地性質管理,但在中微觀尺度上一定是性質管理次之、而行為管理優先,這是維系法定圖則框架穩定性(不要朝令夕改)和實踐中矛盾的復雜性和靈活性(因地制宜、因勢利導) 的根本出路。

 


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